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人民日报观察版:如何提高政府的治理能力和治理水平
时间:2015-09-01       

  全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。提高各级政府的治理能力和治理水平,是推进国家治理现代化的核心与关键。有效的政府治理是发挥中国特色社会主义制度优势的内在要求。本期观察版就“提高政府治理能力和水平”这一主题展开探讨。

  ——编 者

  敢于监管 科学监管 善用监管

  实施有效监管是治理现代化的重要标志

  魏礼群

  党的十八大以来,政府加大行政体制改革力度,着力推进简政放权、放管结合,取得显著成效。但这项改革仍处于攻坚阶段,任务还很艰巨。在推进政府职能转变的过程中,一方面要坚定不移搞放权,坚决把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除,不留尾巴、不留死角、不搞变通;另一方面要理直气壮抓监管,做好简政放权的统筹谋划,创新和加强监管,敢于监管、科学监管、善用监管,提高政府治理水平。

  监管同行政审批不同,监管是事中事后的行政行为,是持续的过程管理;行政审批是事前的审查管控,是一次性的源头管理。长期以来,重事先审批、轻事中事后监管的传统思维与做法影响深远,目前不少地方政府及其工作人员对监管的认识不足、知识不足、能力不足,不愿监管也不善监管。要解决这一问题,首先要充分认识加强和创新监管的必要性与重要性。

  健全社会主义市场经济体制的内在要求。在社会主义市场经济体制框架中,既要发挥市场对资源配置的决定性作用,又要更好发挥政府作用。简政放权是要把本来属于市场、公众、企业、社会组织和地方政府的权力交出去,但放权不等于一放了之,完全撒手不管。简政放权以后,政府监管必须跟进。简政放权、放开放活是改革,实施有效监管、管住管好也是改革。这两者都是社会主义市场经济体制的内在要求,不可或缺,不能偏废。

  推进政府治理现代化的重要环节。简政放权,化繁为简,是建设现代化政府的必由之路。同时,实施有效监管是政府治理现代化的重要标志。只有把不该由政府管理的事项转移出去,才能从制度上保障市场在资源配置中发挥决定性作用。同时,政府也应更好履行创造良好发展环境、维护社会公平正义,以及宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能,建设法治政府、创新型政府和服务型政府。

  顺利推进改革发展的迫切需要。我国改革开放和经济社会发展的主流是好的,但存在的突出问题是社会主义市场经济本身还不够完善,市场秩序还不够规范。其重要原因是对市场主体缺乏监管或监管力度不够。在继续简政放权的情况下,只有“放”和“管”两个轮子一起转,在降低门槛的同时,及时创新和加强事中事后的监管,才能走出“一放就乱、一管就死”的怪圈。

  在新的历史条件下搞好政府监管,一要创新,二要加强。确立与社会主义初级阶段基本国情相适应,与开放、动态、信息化社会环境相适应的政府监管机制、手段和方法,确保政府监管更好地体现时代性、把握规律性、富有创造性、讲求实效性。具体说来,可以在以下几个方面着力:

  加强顶层设计,科学实施监管。按照健全与社会主义市场经济体制相适应的现代化政府监管体系的要求,有步骤协同推进放权与监管改革。无论是行政审批、投资审批、商事制度改革,还是职业资格许可认定、收费管理和科教文卫体等社会领域改革,凡是需要加强事中事后监管的,都应当明确监管任务、内容、标准等。健全分工合理、权责一致的职责体系,从某一项放权开始就重新明确监管主体、职能、责任,并接受社会监督,做到监管有权、有据、有责、有效,避免出现监管过度或监管真空现象,搞好分类监管、协同监管、创新监管。对今后还需要放权的领域应预为之谋,在放权之前就做好创新和加强监管的设计工作。

  完善监管体制,形成“大监管”合力。一是建立跨部门、跨行业的综合监管和执法体系,把相关部门的监管事项和规则放到统一的监管平台上。二是构建协同共治监管体系。强化行政部门监管,充分发挥监管部门的职能作用;同时,广泛吸引公众参与监管,充分发挥社会组织作用,切实落实企业首负责任,重视发挥媒体舆论监督作用。三是推进社会信用体系建设。加快完善市场主体信用公示系统,推进各部门、各方面信息互联共享,构建以信息公示为基础、信用监管为核心的监管制度。

  创新监管方式,提高监管效能。一是实施阳光监管。凡是不涉及国家秘密和国家安全的,各级政府都要把简政放权后的监管事项、依据、内容、规制、标准公之于众,并对有关企业、社会组织信息披露的全面性、真实性、及时性进行监管。二是推行智能监管。积极运用物联网、云计算、大数据等信息化手段创新和加强政府监管,全面开发和整合各种监管信息资源,加快中央部门之间、地方之间、上下之间信息资源共享、互联互通。三是创新日常监管。建立“双随机”抽查制度,即随机抽查监管对象、随机指定抽查人员,既抽查公示信息情况,也抽查诚信守法状况。发现问题,提出整改意见,及时发出黄牌警告或出示红牌令其退出市场。

  加快修法立规,提供法治保障。运用法治思维和法治方式创新和加强监管。简政放权的改革已全面展开,国家层面的法律法规修订工作必须抓紧进行。应及时修改补充完善相关法律法规,为简政放权之后行使监管执法职能、规范行政监管和执法提供制度引领和保障。特别是要严格执法,加大对违法违规行为的惩处力度,增强监管执法的威慑力、公信力,使监管对象不敢触碰违法运行的红线。

  推进机构改革,强化综合执法。落实“创新执法体制”的要求,加快推进统一市场监管和综合执法模式,构建“一支队伍管市场”的综合执法格局,形成市场监管、执法合力。已经建立综合监管执法机构的地方,要充分发挥执法力量整合优势,通过市场主体信用信息公示系统归集、公示市场主体登记注册、许可审批、行政处罚等信息,实现内部联合执法。为了彻底解决目前多头监管执法和权责交叉的问题,可以适时推进市场监管的大部门制改革。

  提升队伍素质能力,加强对监管者的监管。着力提高各级政府人员的素质能力,特别是提高责任意识、担当精神、专业能力,使他们能够敏锐识别并发现问题、敢于揭露并解决问题。既不能包揽过多、胡乱作为,也不能撒手不管、懒惰不为。随着简政放权改革的进一步深化,应加强地方政府特别是县(乡)镇基层的监管能力建设,适当调整职能机构,充实人员,强化培训,增加技术设备,适应部分审批权下放和监管权增加的需要。建立对监管者的监督、评估机制,加强政府内部层级监督和专门监管。健全并严格执行监管责任制和责任追究制。

  深入研究监管理论,制定创新监管战略。新形势下,如何创新和搞好政府监管,是一个亟须深入研究的重大课题。应深入研究新形势下政府监管的理论问题,包括创新和加强监管的依据、内涵、原则和方法等。在推进理论创新的同时,还需抓紧研究制定具有中国特色、科学有效的创新政府监管战略,加快建立现代化监管型政府,切实提高政府治理水平,从而更好推进国家治理体系和治理能力现代化。

  (作者为中国行政体制改革研究会会长)

  突破西方评价标准垄断

  构建国家治理指数

  高奇琦

  随着党的十八届三中全会关于“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标的提出,“国家治理”成为我国学术界研究的一个核心概念。但在我国现有政治学体系中,尚未形成具有可操作性的针对国家治理的评价标准。而从国际范围看,这一评价标准基本上是由西方制定并垄断的。

  目前,世界上有影响的关于国家治理的指数都是由西方国家主导发布的。这些指数含有强烈的价值观倾向。可以说,在西方的有色眼镜之下,中国近年来的发展成就并没有在指数排名中得到充分体现。另外,国内公众、学术界、媒体等对西方某些指数的不客观和不科学之处还缺乏足够的正确认识。因此,中国学术界需要构建科学客观、具有国际影响力的国家治理指数,突破西方国家长期主导的指数霸权和评价标准垄断,为我国重大国际战略的制定实施提供科学可靠的参考依据。

  构建国家治理指数,能够使“国家治理”这一概念可测量、可操作,并把我国在国家治理上取得的有益经验以及学者对国家治理的理解反映在其中,使其在国际上产生积极的社会影响和学术影响。当前,构建国家治理指数至少有以下意义:

  增强国家软实力,形成自己的话语权。软实力是国家实力的重要组成部分,主要建立在文化影响力和规则影响力上,而指数是一种非常重要的规则影响力。通过年度排名和社会发布,指数的相关信息和内涵会对别的国家产生影响,被评估的国家也会对排名的先后顺序以及背后的成因进行关注。同时,一些国家也可能会参照相关指标和排名来调整治理行为。通过构建国家治理指数,可以将中国对国家治理的一些做法及经验传播至世界,从而形成自己的话语权。

  为推进“一带一路”建设提供相关国家和地区的风险评估。“一带一路”建设涉及60多个国家和地区。目前,我国学术界对这些国家和地区的研究特别是比较研究还比较薄弱。在大数据时代,对这些国家和地区的比较研究不能仅仅停留在对其一般性知识进行总结的定性判断上,而需要建立在跨国大数据的采集和挖掘之上。在大数据采集的基础上,国家治理指数可以为“一带一路”所涉及国家和地区的投资风险评估提供支撑。

  对国家治理指数的设计可分成三个级别,各级指标具有逐级的覆盖性,第三级指标具有直接的可测量性和数据可得性。一级指标由设施、秩序、效率、法治和创新构成。前三项属于“基础指标”,后两项属于“优化指标”。五项一级指标是相互联系的统一体。设施是第一位的基础项条件,保证人与人、人与物之间的一种临近性和便利性。没有基础设施保障,国家治理便是空谈。秩序可以保障人、设施以及社会的稳定运行。在设施和秩序的基础上,效率便是国家治理的核心。法治是前三项基础性条件长期有效运行的制度化保障,而创新则是国家治理持久发展的动力。在五项一级指标之下,再分别设二级和三级指标。

  在国家治理指数指标体系的基础上,可以形成年度排名、年度报告等相关产品,并通过逐年累积形成关于国家治理指数的历史数据库,为建立中国自己的话语权提供必要的前提和支撑。

  (作者单位:上海市中国特色社会主义理论体系研究中心)

  从“政府能力”转向“治理能力”

  地方政府能力建设必须创新思维

  周 平

  地方政府是我国地方治理的主导性力量,地方治理的效果与政府的能力密切相关。因此,能力建设一直是地方政府建设的核心问题。

  随着我国社会现代化进程在深度和广度上的不断拓展,以及国家不断融入经济全球化进程和进一步深化对外开放,地方遇到并面临的问题日益增多,这对承担着地方治理责任的地方政府提出了严峻挑战:一是社会凸显并需要政府应对的问题日益复杂;二是群众的公共参与意识逐渐增强,社会力量越来越多地参与到公共事务之中;三是地方政府在改革中逐渐转变职能,把注意力更多地转向公共服务。在此情况下,地方政府在辖区内包揽解决所有公共性问题的做法已经难以为继,必须改变自身的治理方式和运行方式,并通过沟通、协商等方式动员和协调社会力量来共同应对面临的问题。这样一来,地方政府的能力建设就应从“政府能力”转向“治理能力”。

  从“政府能力”建设转向“治理能力”建设,这是地方政府建设的方向性转变。以往,地方“政府能力”建设的核心是权力,加强地方政府能力建设,意味着调整政府权力获得、配置和运用的方式,以达到增强地方政府掌握和运用权力本领的目的。地方政府“治理能力”建设首先并不否认政府权力,而是着眼于政府在地方治理的规划和协调中发挥更积极、更有效的作用,加强与其他组织和机构的沟通与协调,以便从整体上增强在政府牵头和主导下协调各方面力量来共同应对问题的能力。其所追求的目标是政府自身能力的增强,是对社会发展中出现问题的回应、处理能力的增强。地方政府治理能力建设是一项涉及多环节的复杂工程,应遵循以下几个原则:

  坚持创新原则。今天,地方公共性问题产生和演变的方式显现出新特征,曾经行之有效的做法无法有效应对层出不穷的新问题。地方政府只有创新治理方式和治理工具,才能有效提升应对能力。一是按照推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求来实施,使地方治理能力创新成为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分;二是学习借鉴相关研究成果,按科学的思路进行。在新问题不断出现的同时,关于这些新问题以及政府如何通过自身改革和创新来提升应对能力的研究也在不断深入进行,有些研究成果值得借鉴、参考。

  突出协同原则。地方政府在治理能力建设中应充分运用协同思维,在应对挑战和问题的时候,不仅要充分与其他社会组织、企事业单位等在沟通、协商基础上进行协同,在多元共治中寻求绩效最大化,而且要注重与相邻地方政府的沟通与协作,在共同利益的基础上探求合作解决问题的途径和方式,进而提升应对和处置问题的能力。地方政府重视协同并形成协同解决问题的有效机制,才能促成地方治理能力的提升。

  坚守法治原则。党的十八届四中全会作出全面推进依法治国和建设法治国家的部署,强调任何组织和个人“都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权”。地方政府履行职能、运用权力和开展治理能力建设,都必须在法治轨道上进行。首先,要坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,在法律规定的职责和职权范围内开展工作,进而谋划地方治理的改革和创新;其次,地方政府在履行职责、行使职权的过程中,要着重于在法律规定的范围内增强与各方面力量协调推进、共同应对问题的本领,从而使决策制定和实施过程更民主科学、更公开透明。

  (作者为中国政治学会副会长)

  构建“双向互动型”供给机制

  基本公共服务应满足公众需求

  姜晓萍

  基本公共服务是由政府主导提供,旨在构筑保障全体公民生存和发展基本需求的民生基线,具有广覆盖、促公平、普惠及等特点。党的十八届三中全会提出:“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”。这里的“更多”,是指基本公共服务的规模和效率;“更公平”,是指基本公共服务的均等化;“惠及”,是指基本公共服务的可及性与公众满意度。由此可见,基本公共服务作为政府治理的核心内容,不仅是改善民生、保障政府治理有效性的关键,也是赢得民心、保障执政党群众基础的关键。

  基本公共服务供给机制的构建,不仅要强调供给主体、供给范围、供给方式等工具理性,解决“谁来供给”“供给什么”“如何供给”等问题,更要重视公众需求、公平正义、公众满意等价值理性,解决“为了谁”的问题。公众对政府治理能力的评价,很大程度上是通过对政府提供基本公共服务的数量和质量来感知的。因此,政府供给的基本公共服务能否满足公众需求,是直接影响政府公信力与治理效能的关键因素。

  近年来,各级政府在加大基本公共服务投入、完善基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化等方面取得明显成效。然而,一些社会调查和第三方评估报告显示,目前一些人对政府基本公共服务的满意度仍然不高。其原因是多方面的,很重要的一点是政府长期采用“单向投入型”基本公共服务供给模式,过多依赖投入任务指标、规模效应、责任考核等驱动各级政府履行供给责任,忽略了政策制定中的公众需求调查和政策执行中的公众需求回应,以及政策执行后的公众满意度分析等,从而导致有些基本公共服务供给与公众需求错位,出现供需失衡的问题。这在一定程度上影响了公众对政府治理能力的评价。

  满足公众需求是政府提升基本公共服务质量的关键,更是政府提升治理能力的有效途径。应改变惯有的“单向投入型”基本公共服务供给机制,构建以公众需求为导向的“双向互动型”供给机制,促进政府基本公共服务供给与公众需求有效耦合,保障基本公共服务供给的有效性、均等性和可及性。

  建立需求调查机制。通过大数据分析、信息挖掘、民意调查等实时收集社会公众对政府基本公共服务供给的公共需求,并通过需求信息分析研判变迁规律与趋势,为基本公共服务的政策议程与规划制定等提供信息参考,以保障政府基本公共服务政策能够尊重民意、体现民意。

  建立需求回应机制。根据公众需求动态调整国家和地方基本公共服务供给的范围、标准、方式等。修正基本公共服务国家标准“一刀切”的现象,在坚守国家基线基础上,根据区域经济社会发展状况与公众需求,分类形成梯度标准,既有“底线保障”,又促“增量福利”。针对公众需求,应将生态环境保障纳入政府基本公共服务供给范围,明确各级政府的环境保护职责,推进环境保护综合执法。将城乡基本公共服务均等化作为城乡一体化体制机制改革的重点和新型城镇化的关键,为农民平等参与现代化进程提供制度保障。

  建立质量监测机制。引入全面质量管理的理念与方法,形成基本公共服务的质量标准体系、质量控制体系、质量评估体系和质量改进体系。通过对政府基本公共服务供给质量的全程监测,倒逼各级政府在基本公共服务供给中重视公众需求,既重视加大对基本公共服务的投入效率指标,更重视基本公共服务供给的公平、可持续性、公众满意度等质量指标。

  建立公众参与机制。拓展政府基本公共服务供给中公众参与的路径与渠道,推行政策听证、民主恳谈、公民议事会等方式,构建需求表达机制;通过政府购买,鼓励社会力量参与基本公共服务供给;通过设立市民监督员等方式,赋予公众对政府基本公共服务供给过程的监督权;通过基本公共服务供给的社会化与市场化,赋予公众对公共产品的选择权;通过满意度调查等反馈公众对政府公共服务供给结果的认同状况,从而进行动态调整,确保政府基本公共服务供给能借助民力、赢得民心。

  (作者为四川大学公共管理学院院长、教授)

  《 人民日报 》( 2015年08月30日 07 版)

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