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中编办王峰:深化行政执法体制改革
时间:2015-06-19       

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“深化行政执法体制改革”。贯彻落实好这项改革要求和任务,对深入推进依法行政、加快建设法治政府,具有重要意义。

  一、充分认识深化行政执法体制改革的重要性和必要性

  行政执法是行政机关的基本职能,我国绝大多数法律、地方性法规和几乎所有的行政法规,都是由行政机关执行的。深化行政执法体制改革,直接关系到政府依法全面履行职能,关系到国家治理体系和治理能力现代化,关系到经济社会持续健康发展。

  (一)深化行政执法体制改革是确保法律实施和实行依法行政的迫切需要

  法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。习近平总书记指出,“行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序。”这些年来,随着政治体制改革和民主法治建设的推进,行政机关执行法律、依法行政的状况有了很大改善,但仍然存在不少问题,突出表现是有法不依、执法不严、违法不究甚至执法犯法、贪赃枉法的现象时有发生,有的执法不作为、以罚代刑、降格处理,也有的执法乱作为、变通执法、选择执法、人情执法、钓鱼执法,以及以罚款创收为目的的利益驱动执法,行政执法自由裁量权过大、同事不同罚的情况比较普遍。这些问题的存在,严重影响了法律的公正和权威,严重损害了党和政府形象,已经成为行政执法领域中群众普遍关注、各方面反映强烈的突出问题。执法者不能严格执法甚至执法犯法,又如何保证大众守法?因此,“正人先正己”,必须深化行政执法体制改革,着力规范职责配置和执法行为,强化权力监督和责任追究,促进严格规范公正文明执法,保证法律有效实施。

  (二)深化行政执法体制改革是发挥市场配置资源决定性作用和更好发挥政府作用的迫切需要

  长期以来,政府部门把很大精力放在行政审批上,重审批、轻监管,甚至以批代管,不仅导致政府职能错位、行政效率低下,也严重遏制市场主体创业、兴业和发展的活力。

  近年来,按照中央部署,以简政放权为重点的行政审批制度改革和商事登记制度改革取得了明显进展,政府管理从以事前审批为主,逐步转到以事中事后监管为主,这是行政管理理念和管理模式的重大转变。但是,从目前情况看,现行行政执法体制还不能很好地适应这种转变,在加强和改进事中事后监管方面,还存在诸多薄弱环节,主要是多头执法、重复执法,权责脱节、争权诿责,力量分散、监管不到位现象较为突出。一些部门习惯于以批代管,在加强监管方面经验不足、方法不多、能力不强。这些问题不解决,将严重制约政府管理职能和管理方式的转变,而且还可能造成“一放就乱”进而再回到重审批轻监管的老路子上去。因此,必须深化行政执法体制改革,理顺管理体制,强化监管职责,优化资源配置,推进执法监管制度化、规范化、程序化,切实做到放管并重,该放的放开搞活,该管的管住管好,为充分发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用提供体制保障。

  (三)深化行政执法体制改革是促进经济社会持续健康发展和保障人民群众合法权益的迫切需要

  市场经济是法治经济,政府必须依法监管,以弥补市场失灵,促进企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流通、平等交换。但是,从现实情况看,损害竞争和消费者权益及妨碍创新和技术进步的垄断协议、滥用市场支配地位的行为时有发生,侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品以及价格欺诈、商业贿赂、商业诋毁等现象仍较严重,地方保护和部门保护主义问题仍较突出。因此,必须深化行政执法体制改革,强化市场行为监管,打破地区封锁和行业垄断,规范生产、经营和交易活动,平等保护各类市场主体合法权益,维护公平竞争的市场秩序,为经济社会持续健康发展创造良好环境。

  二、深化行政执法体制改革的主要任务

  按照党的十八届四中全会的部署和要求,深化行政执法体制改革要坚持减少层次、整合队伍、提高效率的原则,着力抓好以下重点改革。

  (一)加快推进执法重心和执法力量向市县下移,清除多层、多重执法

  科学划分执法权限、合理配置执法力量,是完善执法体制、提高监管效能的基础。要根据不同层级政府的职能特点和执法任务需要,明确中央和地方各级政府的执法领域和重点,发挥各自优势。总的讲,对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规划和管理的事项,应实行中央政府部门统一监管,以维护全国市场统一和经济安全。对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、商贸服务等实行分级管理的事项,原则上由市县政府实行属地监管,以利于就近管理,减少层次,提高效率。行政执法队伍直接面对市场和企业行使现场执法权,要根据不同层级政府的履职需要合理设置。从实际职能看,除高速公路、航运、海洋、重大工程等特殊领域外,省、自治区政府原则上不宜设置行政执法队伍,以防止对同一辖区内的民商事主体分割管理、争相执法。对由市县和基层监管的事项,中央和省、自治区政府部门,主要行使执法监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责,原则上不宜直接对民商事主体实施具体检查和现场执法。近年来在安全生产、环境保护等领域实行的“国家监察、地方监管、企业负责”的执法体制较为有效,宜在其他领域酌情推广和借鉴。设区的市政府也要妥善解决行政执法权的合理配置问题,一般来讲,市与市辖区只在一级设立执法队伍为宜,以便集中力量、统一执法、消除分割、理顺关系。县级政府部门直接承担执法监管职责,可探索综合设置执法监管机构,原则上也不必单设执法队伍。一些经济发达、城镇化水平较高的乡镇政府,根据需要和条件可以通过法定程序行使部分行政执法职能。

  (二)大幅减少市县执法队伍种类,推进综合执法

  目前各部门分专业设立执法队伍,群众戏言“大盖帽漫天飞”,不仅导致力量分散,也容易造成重复检查和处罚,加重企业和群众负担。借鉴这些年来地方改革经验,需要加快进行整合。重点是在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。比如,不同部门下设职责任务相近或相似的执法队伍,就可考虑逐步整合为一支队伍,集中行使执法权。要下决心清理取消没有法律法规依据、未按规定程序设立的行政执法队伍。理顺城管执法体制,是深化城市行政执法体制改革的重点领域,从各地实践看,主要是加强城市管理综合执法机构建设,完善管理和协调机制,提高执法和服务水平。同时,行政执法是市县政府的基本职责,监管领域多、政策性强、敏感度高,情况复杂难度大,要加快完善市县两级政府行政执法管理,加强统一领导和工作协调,建立健全协作机制,形成监管合力,提高整体执法效能。

  (三)加强行政执法队伍建设,提高执法人员素质

  行政执法面对企业和基层,执法队伍尤其是一线执法人员的职业素质如何,直接关系群众利益,关系政府形象。因此在队伍管理和人员配备使用上,必须坚持高标准严要求。要严格执行执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。对上岗人员要加强执法教育和专业培训,推进教育培训制度化、常态化,提高执法人员解决突出矛盾和复杂问题能力。推行行政执法绩效考核制度,强化行政执法责任制。同时,保障行政执法力量和经费是实行严格规范公正文明执法的基本条件,也是消除当前各种执法乱象的治本之策。要按照执法重心和执法力量向市县下移的要求,科学配置人员编制,充实加强市县和基层一线执法力量,保证重点领域执法需要。全面落实行政执法经费队伍保障制度,确保执法人员工资足额发放。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度,严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

  (四)健全行政执法和刑事司法衔接机制,理顺行政强制执行体制

  打击违法犯罪,维护经济社会秩序,保证人民群众合法权益,是行政执法部门和司法机关的共同职责,相互之间必须加强协作配合,完善联动机制,形成工作合力。目前不少地方的行政执法部门和司法机关尚未建立起情况通报、联席会议、案件移送等制度,行政执法与刑事司法共享平台建设滞后,一些涉嫌犯罪案件止步于行政执法环节,得不到刑事追责。深化行政执法体制改革要切实解决这些问题。要抓紧完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。按照有关规定,行政执法部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应依法及时移送公安机关并抄送同级检察机关;公安机关作出立案决定的,应当书面通知移送案件的行政执法部门,不立案或者撤销案件决定的,应当书面说明理由,同时送报检察机关。公安机关发现违法行为,认为不需要追究刑事责任但依法应当作出行政处理的,应及时将案件移送行政执法部门。同时,严格履行人民法院的生效裁定和判决,是保证公正司法、提高司法公信力的基本要求。行政机关应带头履行法院行政案件生效裁定和判决,坚决克服推诿、拖延和“新官不管旧账”现象,自觉维护政府形象。理顺行政强制执行权体制。对当事人不履行行政执法决定的,行政执法部门应依法强制执行或者向人民法院申请强制执行,切实维护法律的权威和尊严。

  三、深化行政执法体制改革的基本要求

  深化行政执法体制改革是促进政府依法全面履行职能的重要举措,也是深化行政体制改革的一项重要内容,在改革中需要遵循行政体制改革的基本原则和要求,统筹研究和把握。

  (一)规范执法职能

  坚持所有行政监管事项都必须以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为前提,以法律规定的授权为依据。凡是市场主体基于自愿的投资消费和民商事行为,只要法不禁止,只要不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全,任何机关都不得加以干预和限制。即使实行“先照后证”需要后置许可的事项,也要根据情况尽可能降低准入门槛,取消或减少不必要的审批和资质证书,把主要精力放到事中事后监管上,最大限度为企业松绑,激发市场主体活力。要防止把准入环节取消下放的权力,在监管环节形成中梗阻甚至变相收回,让企业实实在在感受到简政放权的好处。防止把应由政府行使的监管职责简单转移给社会组织。要严格贯彻行政许可法,加快清理和取消各类非行政许可事项。要建立健全行政裁量权基准制度,严格限定和规范裁量权行使。

  (二)创新执法方式

  坚持运用法治思维和法治方式履行行政执法职能,严格依法监管,自觉和善于运用法治办法解决矛盾和问题,这要成为政府履行职能的基本方式。同时,要充分发挥行业组织自律作用、市场专业化服务组织监督作用、舆论和社会公众监督作用,支持社会组织参与管理和服务;加快市场主体信用信息平台建设,建立健全守信激励和失信惩戒机制,全面落实和强化生产经营者主体责任,完善相关责任追究制度,加大违法违规处罚力度;强化国家强制性标准管理,着力保障人身和财产安全、国家安全、生态环境安全;加强重点领域风险防控管理机制,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度;加快运用“云计算”“大数据”等现代信息技术手段实施监管和服务,提高执法效能。

  (三)优化组织结构

  坚持精简统一效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,结合机构改革,完善行政执法体系,提高行政执法机构相对独立性和权威性。要总结和借鉴近年来各地先行先试经验,对具备条件的行政执法机构适度整合,为推进综合执法提供组织保障。要加强行政执法检验监测能力建设,整合优化资源配置,强化技术支撑。要按照职责清晰、权责一致、运转协调的要求,理顺执法监管部门与行业主管部门关系,减少职责交叉,形成监管合力,发挥各自优势。要在严格控制财政供养人员的前提下,调整优化资源配置,盘活存量、有减有增、突出重点、动态管理,充实市县和基层一线行政执法力量。

  (四)完善法律规范

  要适应改革和管理需要,抓紧修订完善相关法律法规,具备条件的地方也可授权先行先试,妥善解决改革和管理于法有据的问题。要研究制定技术标准、信用信息和信用报告、备案报告等行政执法方式的适用规则。要完善执法监管相关规范性文件合法性审查机制,健全法规、规章备案审查制度。要加强法律责任制度建设和实施,确保行政执法活动在法律框架和范围内进行。

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